1. A kisajátítás társadalmi és jogi megítélése
A kisajátítás bevezetőben szereplő hétköznapi értelmezése az emberek hosszú évtizedek alatt szerzett és elszenvedett tapasztalatait foglalja magában. A politikai és gazdasági diktatúrákban a magántulajdon sérelmére elkövetett jogtalanságok mély nyomokat hagytak az emberek tudatában, a tulajdon szentségének és sérthetetlenségének alapelvét az államhatalom semmibe vette. A tulajdonhoz való jog súlyos és sorozatos megsértésével az egyén gazdasági, egzisztenciális önállóságának és biztonságának legfontosabb garanciája sérült.
A kisajátítás hatályos, tehát a gyakorlatban alkalmazott jogi szabályozása már megfelel a rendszerváltás lényegéből fakadó követelményeknek. Az Alkotmány 13.§ (2) bekezdése értelmében kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Minden egyes szónak nagy jelentősége van, hiszen mindegyik külön feltételt és garanciát jelent.. Ezekről a feltételekről a későbbiekben részletesen szó lesz, de már itt hangsúlyoznunk kell, hogy kisajátításra kizárólag akkor és csak akkor kerülhet sor, ha a fenti megfogalmazás valamennyi eleme fennáll és maradéktalanul érvényesül..
A kisajátításra tehát kivételesen kerülhet sor. A „főszabályt”, vagyis amihez képest a tulajdon elvonására sor kerülhet az Alkotmány 13 § (1) bekezdése fogalmazza meg:: „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” A tulajdonhoz való jog alapjog, ugyanolyan mint például az élethez, az emberi méltósághoz való jog. Ezek az alapjogok biztosítják, hogy az egyén ne legyen kiszolgáltatva se az államnak se másoknak. Az államnak kötelessége betartani és betartatni a tulajdon megszerzését és megvédését biztosító jogszabályokat. Akinek pedig tulajdona van, gyakorolhatja az azzal járó jogosítványokat, a birtoklás, használat, hasznosítás és rendelkezés jogát és – fontos hozzátenni - viseli az azzal járó terheket. A tulajdonhoz való jog azonban még a magántulajdon szentségét és sérthetetlenségét legkövetkezetesebben védő államokban sem jelenti azt, hogy soha, semmilyen körülmények között nem lehet korlátozni. Gondoljunk akár erre a szomszédjogi szabályra: „A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.” Társadalomban, egymás mellett és egymásra utalva élünk, jogaink gyakorlását össze kell egyeztetni, össze kell hangolni mások jogainak gyakorlásával. Sok esetben nincs szükség, arra, hogy paragrafusokra hivatkozzunk, ügyvédhez fussunk, hiszen a felek közötti belátás, méltányosság az erkölcs és a józan ész adja a megoldást. Ha azonban mindez hiányzik, megbomlott, jön el a paragrafusokra, bekezdésekre való hivatkozások ideje.
A kisajátítás esetén is hasonló helyzetről van szó: jogunk van a telkünkhöz, szántónkhoz annak minden négyzetméteréhez, ugyanakkor szükség van villamoshálózatra, településeket elkerülő utakra, árvízi veszélyeket csökkentő árterekre és az azokhoz szükséges telekre, szántóra. Az államnak védenie és garantálnia kell a tulajdonhoz való jogot, ugyanakkor biztosított az a joga, hogy kivételesen és a köz érdekében, kártalanítás mellett a tulajdont elvonja. A kisajátítási szabályok akkor felelnek meg joggal szembeni követelményeknek, ha az egyén és a közösségi érdeke között az igazságosság és a méltányosság alapján megfelelő összhangot egyensúlyt képesek létrehozni.
2. A kisajátítási jogszabályok
A kisajátítás alkotmányos szintű szabályozásáról már volt szó. A Polgári Törvénykönyv (Ptk) - lényegében az Alkotmány rendelkezését megismételve - csupán egy szakaszban foglalkozik a kisajátítással: Ptk. 177. § (1): „Ingatlant kivételesen, közérdekből – törvényben meghatározott esetekben, módon és célokra – lehet kisajátítani. A kisajátított ingatlanért teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás jár.” A Ptk szabályozása a kisajátítható tulajdoni kört az ingatlanra szűkíti, ingóságot tehát ilyen formában nem lehet állami tulajdonba vonni. A Ptk. hivatkozott szakaszának második bekezdése szerint a kisajátítás részletes szabályairól külön törvény rendelkezik. Bár ez a bekezdés kifejezetten törvényről szól a kisajátítás részletes szabályait nem törvény, hanem az 1976. évi 24. törvényerejű rendelet (Tvr.) és a végrehajtásáról szóló 33/1976. (IX. 5.) MT rendelet tartalmazza. A Tvr-t hatálybalépését követően több mint tízszer módosították. Különösen jelentősek voltak az 1989-90-es „rendszerváltó” módosítások, amelyek alapvetően az volt a céljuk, hogy megszüntessék az állami önkény lehetőségét. Utalnunk kell arra is, hogy a kisajátítást számos magas szintű jogszabály is érinti.
3.A kisajátításra jogosultak
Kisajátítással az állam vagy az önkormányzat szerezhet tulajdonjogot. A kisajátítás kezdeményezésére azonban nem csak ezek a szervek jogosultak. A gyakorlatban a kisajátítást kezdeményezőjének személye attól függ, ki valósítja meg azt a közérdekű beruházást, amely a kisajátítást indokolttá teszi. A gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény értelmében például a kisajátítást kérőt az ingatlanon – bányászati jogosultsága alatt – megilletik az ingatlan birtoklására és ingyenes használatára vonatkozó jogok. A tulajdonos az állam, használó pedig a közérdekű célt megvalósító szervezet lesz. Annak akinek érdekében a kisajátítás történik, kötelezettséget kell vállalnia arra, hogy az ingatlant meghatározott határidőn belül a kisajátítás céljára felhasználja. Amennyiben a kisajátítás célja nem valósul meg, az ingatlan korábbi tulajdonosát elővásárlási jog illeti meg.
4. Elsősorban az adásvétel útján történő megegyezés a cél
A korábbiakban már utaltunk arra, hogy kisajátításra kivételesen kerülhet sor. Ennek jogi biztosítékát teremti meg a jogszabály azzal, hogy a feleket – a kisajátítást kérőt és a tulajdonost – először megegyezésre ösztönzi. Kisajátításra csak akkor kerülhet sor, ha az ingatlan tulajdonjogának megszerzése adásvétel útján nem lehetséges. A tulajdonost nem lehet rákényszeríteni arra, hogy adásvételi szerződést kössön, de ennek elmaradása - ha az egyéb feltételek is fennállnak – nem akadályozhatja meg hogy a közérdekű cél megvalósításához szükséges ingatlan elvonásra kerüljön.
A jogszabály rögzíti azokat a legjellemzőbb eseteket, amelyek az adásvételi szerződés meghiúsulásával járnak. Különösen ilyennek minősül ha
- a kisajátítást kérő ajánlatát a tulajdonos vagy más kártalanításra jogosult a kézhezvételtől számított 30 napon belül nem fogadja el, illetőleg arra nem nyilatkozik; vagy
- a tulajdonos vagy más kártalanításra jogosult személye bizonytalan, illetőleg az ingatlan tulajdonjogával összefüggésben per van folyamatban; vagy
- a tulajdonos lakóhelye, tartózkodási helye, illetőleg székhelye ismeretlen vagy az adásvételi ajánlat közlése a tulajdonos egyéb körülményei folytán rendkívüli nehézséggel vagy számottevő késedelemmel járna.
A különösen kifejezés azt jelenti, hogy a jogszabály nem tételes, teljeskörű (taxatív) felsorolást alkalmaz, más esetek is a szerződés meghiúsulását jelenthetik.
5. Közérdekű célok
Kisajátítani kizárólag közérdekű cél megvalósítása érdekében lehet. De mi minősül közérdekű célnak? Ha ez nincs pontosan, egyértelműen meghatározva, fennállhat az a veszély hogy a jogalkalmazó, - a kisajátítást végző államigazgatási szerv vagy a bíróság - saját belátása szerint értelmezi a közérdekűség fogalmát. A hatályos jogi szabályozás jogbiztonsági követelményeket szem előtt tartva tételesen felsorolja a kisajátítási jogcímeket.
Tekintettel arra, hogy a kártalanítás formája és összege mellett a kisajátítás másik legfontosabb kérdése a közérdekű célok meghatározása, ezeket pontosan idézzük:
állami vagy helyi önkormányzati szerv, valamint az e szervek működéséhez szükséges gazdasági, igazgatási, oktatási, közgyűjteményi, közművelődési, szociális és egészségügyi létesítmény elhelyezése;
- város- és községrendezés;
- állami vagy önkormányzati beruházásban megvalósuló tömbszerű vagy telepszerű lakóház építés;
- bányászat;
- honvédelem;
- közlekedés;
- posta és távközlés;
- közcélú erőmű létesítése, a villamos energia továbbítására szolgáló vezeték és berendezés elhelyezése, ha a létesítés, illetőleg az elhelyezés másként nem biztosítható;
- vízgazdálkodás;
- a régészeti lelőhelyek és környezetük megóvása és feltárása;
- műemlékvédelem és természetvédelem, ha a védelem másként nem biztosítható;
- véderdő telepítése, védőfásítás és közérdekű erdőtelepítés;
- építési tilalom alatt álló ingatlan tulajdonjogának megszerzése;
- a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény 17. §-ának (2) bekezdése alapján az egyház részére történő átadás;
- a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény 8. §-a alapján a helyben lakók és a családi gazdaságok termőfölddel kapcsolatos igényeinek kielégítése, valamint a spekulációs törekvések visszaszorítása érdekében;
- hőtermelő létesítmény és szolgáltatói hőközpont létesítése;
- hulladékgazdálkodási közszolgáltatási létesítmény elhelyezésére, ha az másképpen nem biztosítható, és az ingatlanra vonatkozó hatályos terület-, illetve településrendezési terv az ingatlant ezen területfelhasználási egységbe sorolta.
Láthatjuk, hogy a kisajátítás jogcímei meglehetősen széles körűek. A gyakorlatban jellemző kisajátítási cél az állami, önkormányzati szerv, valamint e szervek működéséhez szükséges egészségügyi, szociális, oktatási létesítmények elhelyezése. Gyakori az állam által preferált tevékenységek céljára történő kisajátítás, mint az infrastruktúra-fejlesztéssel, környezetvédelemmel, árvízvédelemmel összefüggő feladatok megvalósítása.
A bírói gyakorlat nyomatékosan hangsúlyozza, hogy a kisajátítás közérdekűségét valamennyi kisajátítási esetében vizsgálni kell, közérdekű cél hiányában kisajátításra nem kerülhet sor. Nem lehet elfogadni közérdekűnek olyan célokat amelyek elérése során egyes állampolgárok, vagy állampolgári csoportok érdekében kerül sor más állampolgárok tulajdonának elvonására.
Érdemes utalni a Legfelsőbb Bíróság egyik döntésére, amely szerint önmagában város és községrendezés jogcímére kisajátítást alapozni nem elegendő, igazolni kell, a cél közérdekűségét. A város és községrendezési tervekben szereplő célok megfelelhetnek ugyan, helyi, regionális gazdasági érdekeknek, de ez nem feltétlenül jelenti, hogy egyben közérdekűnek is minősülnek. Erre hivatkozva nem minősítette közérdekűnek és utasította el a Legfelsőbb Bíróság az egyik helyi önkormányzat kisajátítási kérelmét, amely gyógyszálló létesítésére irányult. A jogszabály - ahogy ezt idéztük - felsorolja, hogy az önkormányzati szerv működéséhez szükséges mely létesítmények elhelyezésére lehet ingatlant kisajátítani. Ha tehát a gyógyszálló önkormányzati beruházásban valósulna meg, akkor sem minősülne közérdekűnek. Különösen nem tekinthető ilyennek, ha a gyógyszálló létesítésére üzleti érdekből kerül sor.
6. A kártalanítás szabályai
A közérdekű cél értelmezése mellet, a kisajátítás másik legtöbb vitát kiváltó kérdése: ki, milyen formában és mértékben jogosult kártalanításra.
Kártalanításra mindenki jogosult, akinek a kisajátított ingatlannal kapcsolatos jogát a kisajátítás hátrányosan érinti. Tehát nem csak a tulajdonos, hanem például, akinek az ingatlanon bérleti, használati vagy haszonélvezeti joga áll fenn. Ez utóbbi kérdésre később visszatérünk.
Általában annak tisztázása, hogy ki az ingatlan tulajdonosa és kinek áll fenn az ingatlannal kapcsolatosan valamilyen joga sokkal egyszerűbb, mint a kártalanítás formájának, összegének meghatározása.
A tulajdonosnak a kisajátított ingatlanért teljes és megfelelő kártalanítást kell kapni. A lényeg, hogy a tulajdonos ne kerüljön hátrányosabb helyzetbe mint a kisajátítást megelőzően. A kártalanításnak tehát teljesnek kell lennie. Már itt utalunk arra, hogy a tulajdonos kára nemcsak abban állhat, hogy a vagyona csökken, a kár fogalmába beletartozik, ha a tulajdonosnak a kisajátítással összefüggésben felmerülő különböző költségei vannak (Pl. a költözködés költsége), vagy valamilyen haszontól esik el.
A kártalanítást csereingatlannal, pénzben vagy mindkettővel lehet nyújtani.
6.1. A pénzbeli kártalanítás
Az esetek döntő részében a pénzbeli kártalanítás valósul meg. Tekintsük át először az erre vonatkozó szabályokat.
A kártalanítási összeg meghatározásakor a piaci értéknek, azaz a helyben kialakult forgalmi értéknek van központi szerepe. A kisajátítási kártalanítás lényegében az elvett ingatlan vételára. Ha a felek között nem jött létre megegyezés, adásvételi szerződés, akkor független ingatlanértékelő szakembernek kell felbecsülnie és megállapítania a forgalmi árat. Ha ezt a tulajdonos nem fogadja el, végső soron bírósági eljárásban kérheti a szerinte reális ár meghatározását. A bíróság igazságügyi szakértői vélemény alapján fog dönteni.
A forgalmi értéket számos tényező befolyásolja, néhány lényeges szempontot az alábbiakban foglalunk össze:
A telek értékének meghatározásakor a település jellege, a településen belüli fekvés, a rendeltetés, a megközelíthetőség, valamint a beépíthetőség szerint kell megállapítani.
A termőföld forgalmi értékét befolyásolja a föld minősége, fekvése, művelésre való alkalmassága, művelési módja, illetve a művelési ága.
A már fennálló épület és egyéb építmény értékét pedig a település jellege a településen belüli fekvés, a megközelíthetőség, a műszaki jellemzők és állapot, a korszerűség, az építés ideje, valamint a beköltözhetőség befolyásolja.
Az ingatlantól függően fennállhatnak egyéb körülmények is, amelyek befolyásolják a forgalmi értéket. Ha a kisajátított épületben lévő lakást, illetőleg nem lakás céljára szolgáló helyiséget a tulajdonos, bérlő vagy egyéb használó használja, forgalmi értékként a lakott értéket kell figyelembe venni. Ha a lakott forgalmi érték nem deríthető fel, az ingatlan beköltözhető forgalmi érétkéből kell kiindulni és az ingatlanforgalomban kialakult szempontok és arányok alapján kell a lakottság értékcsökkentő hatását figyelembe venni.
A forgalmi érték meghatározásakor figyelembe kell venni az ingatlannal határos közterületen kiépített, az ingatlanra közvetlenül beköthető közművet, amelyek növelik a forgalmi értéket, de figyelembe kell venni a kisajátított ingatlant terhelő építési tilalom vagy korlátozás, amelynek a forgalmi értékre csökkentő hatása lehet. Nem eshet azonban a tulajdonos terhére ha a kisajátítást megelőzően azért rendeltnek el építési tilalmat hogy a kisajátítási cél megvalósítását biztosítsák.
A forgalmi értéket befolyásoló valamennyi tényezőt, körülményt, szempontot nagyon nehéz, talán lehetetlen felsorolni. Általában az mondható, hogy a forgalmi érték meghatározásánál minden olyan tényezőt figyelembe kell venni, amelyet a forgalmi életben az ügyletkötő felek is figyelembe vesznek.
6.2. Kártalanítás csereingatlannal
Kártalanításra nemcsak pénzben, hanem csereingatlan formájában is sor kerülhet. Csereingatlannal azonban csak akkor történhet a kártalanítás, ha abban a tulajdonos és a kisajátítást kérő megegyezik. Ahogy a pénzbeli kártalanítás esetében az alapkérdés az hogy a tulajdonos mennyi pénzt kap, ebben az esetben az hogy milyen minőségi és egyéb tulajdonságai vannak a csereingatlannak, milyen értéket képvisel. Először a már ismertetett szabályok szerint meg kell határozni a kisajátított ingatlan forgalmi értékét és ezt figyelembe véve kerül sor a csereingatlan felajánlására. Az egyezség úgy jön létre, hogy a kisajátítást kérő egy vagy több ingatlant csereként felajánl, a tulajdonos pedig azt elfogadja, vagy a lehetőségek közül választ. Ha a csereingatlan értéke nagyobb mint a kisajátított ingatlanért járó kártalanítás, a különbözetet a tulajdonos köteles megfizetni, ha viszont a csereingatlan értéke kisebb, a tulajdonos részére jár megfelelő összegű kompenzáció.
A csereingatlannal történő kártalanítástól meg kell különböztetni amikor a kisajátított épületben lévő lakás és nem lakás céljára szolgáló helyiség használója részére a kisajátítást kérő köteles megfelelő cserelakást (cserehelyiséget) biztosítani. A cserelakás megfelelőségének megállapításánál a lakások és helyiségek bérletéről szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A cserehelyiség akkor megfelelő, ha a tevékenység hasonló körülmények között történő folytatására alkalmas. Ebben az esetben tehát nem a tulajdonos, hanem a használó kap csereingatlant, továbbá nem egyezség megkötésére kerül sor, hanem a kártalanítás államigazgatási eljárás keretében történő rendezéséről.
Ehhez képest speciális szabályt kell alkalmazni akkor, ha az ingatlant önkormányzati célra sajátítják ki. Ebben az esetben ugyanis a használó részére - a kisajátítást kérővel való megegyezése hiányában - cserelakásként önkormányzati bérlakást kell adni.
Vannak azonban olyan helyzetek, amikor a kisajátításra kerülő épületben lévő lakás használója részére nem kell cserelakást adni. Ezek a következők:
- a használó a cserelakásra vonatkozó igényéről - legkésőbb a kisajátítási tárgyaláson - lemond;
- a használó tulajdonában ugyanabban a városban (községben) beköltözhető és megfelelő lakás van;
- a jogcím nélküli használó - törvény rendelkezése alapján - másik lakásra nem tarthat igényt.
A kisajátításra kerülő épületben lévő nem lakás céljára szolgáló helyiség használója részére az alábbi esetekben nem kell cserehelyiséget adni:
Ha a használ
- a cserehelyiségre vonatkozó igényéről - legkésőbb a kisajátítási tárgyaláson - lemond;
- a helyiségben gyakorolt tevékenységét tovább nem folytatja;
- tulajdonában (kezelésében, használatában) olyan más, nem lakás céljára szolgáló helyiség van, amely megfelelő a tevékenység folytatására.
Ha a kisajátított épületben lévő lakást, illetőleg nem lakás céljára szolgáló helyiséget nem a tulajdonos használja és a fentiek szerint n cserelakást, vagy cserehelyiséget nem kell adni, a használó részére - a jogcím nélküli használó kivételével - pénzbeli kártalanítás jár.
A pénzbeli kártalanítás összegében a felek megállapodása az irányadó. Megállapodás hiányában a kisajátított épületben lévő lakásra megállapítható pénzbeli kártalanítás összege legalább az önkormányzat rendelete alapján - a szerződés közös megegyezéssel történő megszüntetése esetében - az önkormányzati lakásra meghatározott pénzbeli térítés mértékének megfelelő összeg.
